Управление государственным и муниципальным имуществом в рф. Управление государственным имуществом

Александр Идрисов
Президент Гильдии Инвестиционных и финансовых аналитиков

ПРОБЛЕМЫ

Низкая эффективность управления государственным имуществом, в первую очередь, обусловлена отсутствием практики, как стратегического, так и оперативного планирования на уровне предприятий. В результате государство как собственник (совладелец) предприятия не в состоянии решать задачи управления, так как не обладает необходимой информацией для принятия управленческих решений.

Обязательным условием для эффективного управления является наличие целей. Целями для управления предприятием, как экономическим объектом, являются финансово-экономические показатели, которые могут быть определены в результате прогнозирования будущей деятельности предприятия. Целевые показатели могут быть определены, только в том случае, если предприятие имеет разработанный бизнес-план, из которого следует: как, в какие сроки, и почему определенные финансово-экономические показатели могут быть достигнуты.

Безусловно, создание системы тотального планирования, наподобие ГОСПЛАНА СССР - это утопия. Однако, требование к обязательному планированию на предприятиях, полностью или частично принадлежащих государству, совершенно обосновано. Кстати, владелец любого предприятия в состоянии оценивать насколько эффективно используется его собственность, только сравнивая планируемые показатели с достигнутыми. К сожалению, за последние 10 лет государством не было сделано никаких практических шагов к тому, чтобы создать более ли менее работоспособную систему планирования в реальном секторе экономики. Причины назывались разные. В начале реформ многие говорили: "Мы теперь в рыночной экономике и в условиях неопределенности, а это значит - забудьте о планах". Позднее, многие открыли для себя, что, оказывается, все ведущие западные корпорации обязательно имеют и стратегические и оперативные планы развития. Но все-таки, настойчиво навязывалось мнение, что заставить планировать наши предприятия невозможно (недостаточная квалификация кадров, отсутствие опыта и т.п.). Но никто не говорил о главном, а возможно ли вообще какое-либо управление, если отсутствует необходимая информация на основе которой можно управлять! Чудес не бывает! Можно создать какое угодно количество органов, занятых управлением государственным имуществом, но управлять без четких целей и качественной информации невозможно. Нет планов - не будет конструктивных и последовательных действий, направленных на достижение определенных целей.

Неспособность руководства предприятия представить бизнес-план является первым и наиболее существенным признаком профессиональной несостоятельности высшего руководства предприятия и не может быть оправдана ничем, кроме нежелания руководства раскрывать финансовую информацию. Российские руководители предприятий зачастую не представляют себе, что главными задачами высшего руководства является обеспечение планирования, а также контроль за исполнением разработанных планов.

Уже давно пришло время, чтобы государство, как собственник, недвусмысленно напомнило им об этом. Наш более, чем 10-летний опыт консультирования и обучения специалистов в области бизнес-планирования показывает, что никаких серьезных технических или методических проблем для постановки на предприятиях процессов бизнес-планирования, в кратчайшие сроки и с минимальными затратами, не существует. Исторически сложившийся высокий базовый уровень образования в России обеспечивает возможность быстрого и эффективного обучения специалистов предприятий методам планирования. На каждом предприятии есть специалисты, интеллектуальный и образовательный уровень которых позволяет без особых усилий освоить методы и технологии бизнес-планирования.

Необходимо также принимать во внимание, что сотни российских и иностранных консультационных фирм оказывают сегодня услуги предприятиям по бизнес-планированию. При этом следует учитывать, что мы живем в XXI веке - веке информационных технологий. За прошедшие годы реформ, в России созданы специализированные программные продукты, которые сегодня получили высокую оценку профессионалов не только в России, но и за рубежом, переведены на многие иностранные языки и рекомендованы к использованию ведущими международными финансовыми институтами и организациями.

ЗАДАЧИ И ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

Задачи управления государственным имуществом включают два основных блока: стратегическое управление и оперативное управление.

Стратегическое управление
К вопросам стратегического управления относятся:

Инвестиционные решения :

Долговые обязательства каких предприятий должны быть реструктуриро-ваны и на каких условиях?

Оперативное управление
Оперативное управление включает три основные группы задач: планирование, контроль и принятие управленческих решений. Высокая эффективность управле-ния государственным имуществом может быть обеспечена посредством реализации, одной из наиболее распространенных концепций современного менеджмента, - "управление по целям". Управление по целям предполагает наличие ясных, измеримых и достижимых целей, а также стратегии и плана действий, которые обеспечат дос-тижение поставленных целей. Планирование бизнеса - это не шаг назад, а профессио-нальный взгляд в будущее. Отсутствие целей и планов порождают безответственность в управлении предприятиями. Если нет целей и не определены пути их достижения, то нет и четких критериев для оценки эффективности менеджмента. В результате, процедуры контроля со стороны собственника (в данном случае государства) из важнейших управленческих функций превращаются в пустую формальность. Таким образом, наличие бизнес-плана, включающего определенные цели (в виде финансово-экономических показателей), а также основные положения стратегии развития пред-приятия и выполнения операций, является важнейшим условием для создания системы управления по целям.

Контроль - важнейшая задача управления. Эффективный контроль возможен только при выполнении следующих условий:

Наличие измеримых критериев оценки

Справедливость (сведение к минимуму субъективных подходов к оценке)

Реализуемость

Регулярность

Как уже говорилось выше, если определены цели в виде конкретных значений финансово-экономических показателей деятельности предприятия, а также разработан и утвержден бизнес-план деятельности предприятия, содержащий подробную информацию о том: как и в какие сроки целевые показатели будут достигнуты, появляется возможность оценивать эффективность менеджмента предприятия наиболее справедливым и открытым способом, путем сравнения текущих показателей с запланированными и утвержденными ранее. Необходимо также принимать во внимание, что управление государственным имуществом должно осуществляться через представителей государства в Советах директоров предприятий и наличие согласованного и утвержденного Советом директоров бизнес-плана и целевых показателей позволит значительно сократить трудоемкость оценки эффективности менеджмента. Более того, в этом случае такая оценка может проводиться представителем государства заочно, без непосредственного участия в заседании Совета директоров предприятия. Учитывая, что для обеспечения контроля достаточно стандартной бухгалтерской отчетности предприятия с некоторыми дополнениями и комментариями, контроль и оценка дея-тельности предприятий может осуществляться с периодичностью один раз в квартал.

По результатам анализа эффективности текущей деятельности предприятий, должны приниматься управленческие решения. Фактически, управленческие решения - это воздействия, посредством которых государство реализует свою политику управле-ния имуществом. В отличие от стратегических решений (перепрофилирование, ликви-дация, приватизация, реструктуризация и т.п.), оперативные управленческие решения направлены на решение двух основных задач:

внесение корректив и утверждение уточненного бизнес-плана предприятия, в соответствие с объективными изменениями внешней среды (рыночного спро-са, законодательства, пересмотра государственных программ и т.п.);

решение кадровых вопросов: смещение и замена высшего руководства пред-приятия, в случае не выполнения согласованных и утвержденных плановых показателей.

В практику должно быть введено жесткое правило: контракт с исполнительным руководителем предприятия может быть подписан только после согласования и утверждения бизнес-плана. Значения утвержденных целевых финансово-экономических по-казателей деятельности предприятия должны быть зафиксированы в приложении к контракту. При этом в контракте должно содержаться обязательное условие, что руководитель предприятия будет смещен с должности в случае невыполнения согласованного и утвержденного Советом директоров бизнес-плана.

Государство, как любой другой собственник, должно обеспечивать управление государственным имуществом с максимально эффективностью. Собственник осуществляет управление своим имуществом посредством своих полномочных представителей, принимающих участие в органах управления предприятиями (Советах директоров и Общих собраниях акционеров), полностью или частично принадлежащих государству. При этом важнейшим ограничением является то, что доверенным лицом - представителем государства ни в коем случае не может быть менеджер, осуществляющий управление текущими операциями предприятия. Иначе, представитель государства будет вынужден оценивать эффективность самого себя, а это нонсенс, которые, к сожалению, имеют место в российской практике (пример - ГАЗПРОМ).

КЛАССИФИКАЦИЯ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА

Все объекты государственного имущества следует разделить на две основные группы:

Предприятия, которые должны находится исключительно в государственной собственности (не коммерческие объекты)

Объекты, с возможностью коммерческого использования (предприятие, действующее на открытом конкурентном рынке).

Такое разделение предопределяет принципы управления имуществом.
По отношению к объектам (предприятиям), которые должны находиться исключительно в государственной собственности государство выполняет функции старшего менеджера (управляющего), принимающего ключевые стратегические и оперативные решения по управлению деятельностью предприятий. В том числе государство определяет: что будет производить предприятие, в каком объеме, по какой стоимости и как будет осуществляться финансирование предприятия. При этом целью государства - менеджера является обеспечение производства необходимых продуктов или услуг, требуемого качества, заданного объема и при определенных условиях рентабельности.

По отношению к коммерческим объектам, которые полностью или частично находятся в государственной собственности, государство должно действовать исключительно как инвестор (совладелец). В этом случае предприятие для государства является объектом инвестиций, следовательно, принципы управления должны основываться на методах и подходах, применяемых в инвестиционном менеджменте. Целью государства - инвестора является обеспечение максимальной рентабельности инвестированного капитала и рост рыночной стоимости имущества (акций).

Объекты - исключительно в государственной собственности

К объектам государственной собственности, по отношению к которым государство действует как менеджер, могут быть отнесены следующие предприятия:

Оборонные предприятия

Научно-исследовательские центры, имеющие стратегическое значение для развития государства

Социальные объекты, не являющиеся привлекательными с коммерческой точки зрения

Объекты инфраструктуры, включая: транспорт, дороги, связь, порты, газопроводы и т.п. (могут находится, как в государственной, так и в частной собственности)

Объекты, значимые с точки зрения макроэкономического влияния (могут на-ходиться как в государственной, так и в частной собственности).

Как уже отмечалось ранее, важнейшим отличием предприятий, относящихся к категории исключительно государственных, является отсутствие конкурентного рынка значимых для государства продукции или услуг, потребность в которых не может быть покрыта посредством проведения закупок у независимых, в том числе иностранных, производителей. Учитывая, что главной целью государства, в данном случае, является обеспечение производства требуемых товаров и услуг, функции государства при управлении данной категории предприятий направлены на решение следующих задач:

1. Экспертиза плана деятельности предприятия
2. Определение значений основных финансово-экономических показателей
3. Утверждение плана предприятия, включая штатное расписание и условия оплаты труда
4. Регулярный текущий контроль исполнения плана
5. Принятие управленческих решений (корректировка планов, решение кадровых вопросов).

Планирование на государственных предприятиях осуществляется, как правило, на основе государственного заказа. При этом государство определяет:

Номенклатуру продукции или услуг

Объемы и условия поставки

Закупочные цены

Нормативы себестоимости и рентабельности, включая размеры дотаций в случае плановой убыточности предприятия

Источники и условия финансирования.

Объекты с возможностью коммерческого использования

Как изложено выше, управляя коммерческими объектами государство как собственник руководствуется принципами инвестиционного менеджмента. К коммерческим объектам относятся предприятия, частично или полностью принадлежащие государству и осуществляющие свои операции на открытом, конкурентном рынке. Важнейшим критерием при определении коммерческой природы предприятия является наличие реальных или потенциальных конкурентов, которые также могут предложить свои продукты или услуги для того целевого рынка, на котором действует предприятие. При управлении коммерческими объектами важнейшей задачей государства является формирование и управление (продажа или приобретение пакетов акций) инвестиционного портфеля, обеспечивающего минимальные риски и максимальную доходность инвестированного капитала, не только в краткосрочной, но и в долгосрочной перспективе. При этом, учитывая, что многие объекты собственности имеют высокую государственную значимость (экономическую, социальную и т.п.) и требуют индивидуального под-хода, а структура и состав портфеля определен и ограничен, функции управления государства-инвестора, в своей основе, близки функциям фонда прямых инвестиций.

Идентификация объектов государственного имущества
(Государственное или коммерческое)

Принимая во внимание, что принципы государственного управления предприятиями, находящимися исключительно в государственной собственности, существенно отличаются от принципов, на основе которых осуществляется управление коммерческими предприятиями, следует в первую очередь разделить все предприятия, полностью или частично принадлежащие государству на две основные группы.

При определении предприятий, которые должны находится исключительно в государственной собственности, следует использовать следующие критерии:

Необходимость сохранения предприятия. Наличие непреодолимых обстоятельств, определяющих необходимость обязательного существование данного предприятия (причины, по которым данное предприятие не может быть ликвидировано или перепрофилировано);

Невозможность коммерческого финансирования (дополнительные критерии).
Приведенные ниже группы факторов являются ключевыми при определении предприятия, которые должны находится исключительно в государственной собственности.

Группа 1: Необходимость сохранения предприятия

(1) Угроза утраты национальной безопасности в случае ликвидации, перепрофи-лирования или приватизации предприятия.

(2) Предприятие производит такие товары или услуги, потребности в которых должны быть обязательно покрыты, и для которых не существуют или, по объективным причинам, не могут быть использованы товары-заменители от независимых (коммерческих) производителей (например: производство ядерного оружия)

(3) Продукты или услуги, создаваемые предприятием, имеют значение для формирования стратегического потенциала государства (например: фундаментальные научные исследования области космоса).

Группа 2: Невозможность коммерческого финансирования

(4) Объективные ограничения рентабельности предприятия (плановая убыточность)

(5) Предприятие не может быть привлекательным для инвесторов, вследствие отсутствия потенциала роста (развития) или не располагает необходимым обеспечение для банковских займов

(6) Предприятие не может обеспечить раскрытие финансово-экономической информации, вследствие повышенных требований секретности

(7) Неприемлемый для инвесторов уровень рисков.

Например, единственным потребителем продукции предприятия является государство, а свободный рынок для данной продукции или услуг отсутствует.

Для принятия решений, какие предприятия следует отнести исключительно к государственной собственности, можно использовать следующую матрицу (Табл. 1), демонстрирующую различные сочетания факторов.

Табл. 1

Факторы

Г - исключительно государственное
К - может быть коммерческим.

Следует учитывать, что сами по себе факторы 2-ой группы, обуславливающие невозможность коммерческого финансирования объекта, не могут быть определяющими при отнесении предприятия к государственной или коммерческой форме собственности, а могут рассматриваться только в совокупности с факторами из 1-ой группы (необходимость существования предприятия). Например, такие факторы как: текущая убыточность, неплатежеспособность, необходимость сохранения рабочих мест, не являются определяющими. Предприятие неплатежеспособно не потому, что оно является государственным, а потому, что неэффективно управляется и смена менеджмента или реструктуризация может привести к улучшению его положения.

Функции государства по управлению промышленностью часто путают. Государство-инвестор пытается решить проблемы повышения эффективности деятельности предприятия (проблемы управления) посредством инвестирования бюджетных средств. Одним из ярких примеров ошибочного понимания роли государства в управлении промышленностью является деятельность Правительства г. Москвы, которое стало собственником ряда неэффективно действующих предприятий вложив в них дополнительные бюджетные средства. В большинстве случаев это приводит просто к потере денежных средств. В некоторых случаях, предприятия имеющие потенциал роста начинают "оживать" в результате бюджетных вливаний, но никто не вспоминает о том, что этого результата можно было добиться без использования бюджетных средств, а путем создания условий для привлечения частного капитала.

Требования секретности, как ограничения представления инвесторам финансовой информации, а, следовательно, невозможности привлечения капитала из внебюджетных источников, также не является решающим фактором. Если предприятие имеет объективную возможность выделить секретное производство в отдельное юридическое лицо, все ограничения на предоставление этим предприятием финансовой информации инвесторам снимаются, так как секретное производство останется в государственной собственности и по нему информация предоставляться не будет. С другой стороны, уже сегодня существуют открытые акционерные общества, выполняющие государственные оборонные заказы. Однако, если этим предприятиям потребуется дополнительный капитал для развития производства гражданской продукции, то они должны будут выделить гражданское производство в отдельное юридическое лицо для привлечения капитала из коммерческих источников.

ЕДИНАЯ СИСТЕМА ПЛАНИРОВАНИЯ

Одним из важнейших механизмов управления государственным имуществом является система планирования. На первый взгляд, создание глобальной единой системы планирования в России выглядит как утопия. В действительности, это не так. Система планирования, охватывающая все предприятия, полностью или частично, принадлежащие государству может быть создана в кратчайшие сроки, не превышающими 6 месяцев и с минимальными затратами. В первую очередь это обусловлено следующими факторами:

Высоким уровнем развития информационных технологий и наличием специализированных программных продуктов, признанных специалистами по менеджменту и финансовому анализу не только в России, но и в зарубежных странах, а также их доступной стоимостью

Более чем 10-летним профессиональным опытом в области бизнес-планирования на предприятиях различных отраслей промышленности

Успешным практическим опытом обучения специалистов российских и иностранных предприятий

Наличием развитой учебной инфраструктурой (более 50 ВУЗов), обладающей необходимой учебной базой, квалифицированными преподавателями и информационными технологиями

Наличием, практически в каждом регионе, консультационных фирм, имеющих специалистов достаточно высокой квалификации, чтобы оказывать содействие предприятиям в разработке бизнес-планов

Наличием организованной и квалифицированной консультационной поддержки по вопросам бизнес-планирования в сети Internet.
При этом система планирования должна отвечать следующим требованиям:

Минимальная трудоемкость в использовании (возможность автоматизации основных процедур планирования и анализа эффективности)

Глобальность (возможность охвата всех предприятий, полностью или частично, находящихся в государственной собственности)

Универсальность (применение стандартных методов подходов к различным отраслям деятельности и видам предприятий)

Соответствие общепринятой практике стратегического и оперативного корпоративного планирования

Соответствие отчетных документов международным стандартам финансовой отчетности (IAS), для обеспечения возможности представления информации о деятельности предприятия представителям государства, а также российским и иностранным акционерам (инвесторам) в едином формате

Информационная совместимость (обеспечение возможности беспрепятственного информационного обмена информацией между предприятиями и органами управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях)

Легкостью в освоении и наличие необходимой инфраструктуры для обучения.

Минимальная трудоемкость в использовании

Наиболее важный фактор, способствующий развитию процессов бизнес-планирования. Главную роль в снижении трудоемкости сыграли специализированные программные продукты для планирования и анализа нового поколения, базирующиеся на методах имитационного моделирования денежных потоков. Низкая трудоемкость разработки бизнес-планов обеспечивается тем, что современные программные продукты имеют развитый пользовательский интерфейс, эффективные средства моделирования и анализа, а также не требуют от пользователей специальных знаний в области программирования.

Лидерами среди существующих программных продуктов для корпоративного планирования и финансового анализа на российском и международном рынках, являются российские программные продукты серии Project Expert (Business Builder) произ-водства консультационной фирмы ПРО-ИНВЕСТ КОНСАЛТИНГ. Данные продукты были рекомендованы EБРР, IFC, UNIDO. Сегодня в России более 5000 легальных пользователей данных программных продуктов.

Использование современных технологий коммуникаций позволяет формировать, хранить и передавать информацию на длительные При этом программные продукты должны позволять строить финансовые модели различных предприятий, независимо от масштабов и отраслей деятельности.

· Инвестиционные решения:

Какие предприятия должны оставаться исключительно в государственной собственности?

Какие предприятия должны быть приватизированы полностью или частично?

Какие предприятия имеют потенциал роста в случае их реформирования, а, следовательно, могут быть предложены инвесторам после проведения соответствующих преобразований, обеспечивающих рост стоимости бизнеса?

Какие предприятия должны быть ликвидированы?

Решения по вопросам долговых обязательств предприятий, особенно перед государственным бюджетом (как по налогам, так и по выданным кредитам и гарантиям):

Какие предприятия должны быть подвергнуты процедуре банкротства?

Долговые обязательства каких предприятий должны быть реструктурированы и на каких условиях?

Долговые обязательства каких предприятий следует продать на рынке за-интересованным инвесторам (в случае решения о смене собственника, приватизации предприятия)?

Проблемы выбора направлений развития конкретных государственных предприятий:

На каких стратегических областях бизнеса (отраслях и товарно-рыночных группах) должно концентрировать свои усилия и ресурсы предприятие?

Какие цели и плановые показатели должны быть установлены для предприятия для оценки эффективности деятельности его менеджмента?

Какую стратегию развития должно выбрать предприятие для достижения поставленных целей?

Должно ли предприятие быть подвергнуто реструктурированию для приведения в соответствие с определенными стратегическими приоритетами, какие подразделения и избыточные активы должны быть ликвидированы или проданы, а какие преобразованы или созданы вновь?

Какова должны быть стратегия финансирования, каким образом и из каких источников могут быть профинансированы требуемые преобразования?

Лидерство, Менеджмент, Управление компанией

Государственный сектор включает объекты, составляющие основу богатства страны и служит естественной базой для развития всего народного хозяйства. В массовом производстве, в естественных, ресурсных монополиях, металлургии, химической промышленности государственные предприятия предпочтительнее по критериям эффективности. В различных странах действует немало государственных фирм, таких, как «Рено», «Фольксваген», «Бритиш Петролеум», которые не только выдерживают конкуренцию, но и побеждают. Хозяйственные структуры частного сектора, в том числе и крупные, не могут обходиться без поддержки государственными ресурсами, в том числе и финансовыми.

Государство в России является крупным собственником. В государственной собственности находятся все железные дороги и торговые порты, 40 тыс. предприятий и учреждений, в том числе 23 тыс. учреждений; государство участвует в 3900 акционерные обществах, в 2500 из них у него более 25% акций; в 580 АО используется право «Золотой акции». Только в федеральной собственности 337 млн м 2 нежилых помещений. Россия как правопреемник СССР имеет все права на интеллектуальную собственность в советских разработках оружия и боевой техники. Любая его модернизация без участия России неправомерна.

При разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в раздел «Проектировки развития государственного сектора экономики» включаются показатели по:

Государственным унитарным предприятиям;

Государственным учреждениям;

Хозяйственным обществам с долей госсобственности более 50% уставного капитала.

Министерство экономического развития и торговли России разрабатывает систему показателей функционирования госсектора.

Правительство утверждает план поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества. Минимущество России осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по выполнению плана. Основными планируемыми источниками доходов являются средства от аренды федерального имущества, использования имущества, находящегося за рубежом, дивиденды по акциям в федеральной собственности.

Для организации управления государственная собственность разграничена на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

Объекты государственной собственности относятся к тому или иному уровню собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, какова ведомственная подчиненность предприятий. Критерии отнесения объектов к федеральной собственности подразделяются на структурные (производственные, непроизводственные, ценные бумаги) и функциональные (отраслевые, территориальные, доля в экономике).

Базовый перечень объектов федеральной собственности определен Конституцией РФ. Федеральная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации. Управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ.

Разграничение государственной собственности, владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектовРФ. Прекращены полномочия министерств, ведомств по распоряжению государственным имуществом.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Незакрепленное государственное имущество (средства бюджетов и др.) составляет государственную казну Российской Федерации, субъекта РФ.

Так, находящиеся в федеральной собственности административные здания, строения и нежилые помещения Минимущества России:

Закрепляет на праве оперативного управления или передает в безвозмездное пользование федеральным органам государственной власти, федеральным учреждениям и казенным предприятиям, а за федеральными государственными унитарными предприятиями закрепляет на праве хозяйственного ведения;

Передает в аренду по договору иным организациям.

Заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества осуществляется, как правило, на конкурсной основе, 10% арендной платы направляются на финансирование деятельности, связанной с управлением имуществом.

Целью управления государственным имуществом является удовлетворение общественных потребностей, выполнение внутренних и внешних обязательств Правительства и мобилизация доходов в бюджетную систему. Оно осуществляется на основе законодательства, указов Президента РФ (по вопросам, по которым не приняты законы) и включает пользование, отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, в доверительное управление и другие операции.

В обычных условиях хозяйствования наблюдается процесс постоянного перехода собственности из одной формы в другую и обратно; частная собственность национализируется и становится государственной, государственная собственность приватизируется, т.е. становится частной. Интенсивность смены форм собственности повышается в период общественно-экономического переустройства.

Для формирования рыночных отношений, развития инициативы, индивидуального и коллективного предпринимательства в России с 1992 г. проводится приватизация государственного и муниципального имущества по решению уполномоченных на то государственных органов.

Под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности России, субъектов РФ или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц.

Исходя из возможности приватизации государственное имущество подразделяется на виды:

Приватизация имущества запрещена;

Имущество закрепляется в госсобственности до принятия решения о прекращении его закрепления;

Имущество приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей (участников), или аффилированных лиц, иностранных физических и юридических лиц;

Имущество приватизируется по решению Правительства Российской Федерации;

Имущество приватизируется по решению федерального органа по управлению государственным имуществом по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующих отраслях экономики.

Приоритеты, ограничения и порядок приватизации государственного имущества, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации устанавливаются программой приватизации, которая разрабатывается Правительством Российской Федерации. Изменения и дополнения к ней должны ежегодно представляться в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета.

На первом этапе приватизации ставилась задача слома государственной монополии на собственность, внедрения социально-экономических отношений на базе частной собственности; безвозмездной передачи государственного имущества путем раздачи приватизационных чеков (ваучеров) населению на уравнительных началах.

На втором этапе приватизация осуществляется преимущественно с использованием рыночных цен на государственное имущество, инвестиционной ориентации продаж, возможностей концентрации собственности. Кроме того, полнее учитываются интересы государства, предприятий, территорий, граждан. На этом этапе приватизация не массовая, а по индивидуальным проектам с учетом специфики каждого предприятия,

В отношении любого предприятия, за исключением предприятий, приватизация которых запрещена, может быть принято решение о продаже. При этом в единый комплекс предприятия входят основные средства, другие долгосрочные вложения, оборотные средства и финансовые активы, пассивы, имущественные права, земельные участки. Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения передаются в основном в муниципальную собственность: детские сады и лагеря; учреждения здравоохранения, расположенные вне территории предприятий; объекты инженерной инфраструктуры городов, районов в том числе электро-, газо-, теплоснабжение, водопровод и канализация, наружное освещение; жилищный фонд и обслуживающие его эксплуатационные и ремонтно-строительные подразделения.

Содержание не включенных в состав приватизированного имущества объектов социально-культурного и жилищно-бытового назначения, как временно состоящих на балансах приватизированных предприятий, так и переданных в муниципальную собственность, обеспечивается в пределах норм финансирования, утвержденных органами местного самоуправления, на территории которых они находятся.

На содержание и эксплуатацию переданных объектов предусматриваются средства из федерального бюджета, платежи потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства, средства предприятий для финансирования капитального ремонта жилищного фонда. Источником финансирования являются также дивиденды по акциям, закрепленным в государственной собственности. Они аккумулируются на счетах муниципальных структур, управляющих этими объектами.

Продажу федерального имущества осуществляют специализированное учреждение и назначенные им представители. Специализированное учреждение:

Владеет переданными ему объектами приватизации до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия акционера (участника) в хозяйственных обществах;

Осуществляет продажу переданных ему объектов приватизации;

Выступает учредителем хозяйственных обществ;

Ведет отчетность о денежных средствах, полученных в результате приватизации, а также учет подлежащих приватизации акций, принадлежащих Российской Федерации;

Получает и перечисляет денежные средства от приватизации в соответствии с установленными нормативами;

Обеспечивает перечисление дивидендов и иных доходов по акциям АО, в которых специализированное учреждение осуществляет полномочия акционера;

Выпускает государственные ценные бумаги, удостоверяющие право приобретения находящихся в федеральной собственности акций ОАО, созданных в процессе приватизации.

Специализированное учреждение может создавать в субъектах РФ свои отделения.

В настоящее время функции специализированного учреждения выполняет Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

Продажу государственного имущества субъектов РФ осуществляют юридические лица, которым предоставлены полномочия органами государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

Министерству обороны Российской Федерации предоставлено право реализации высвобождаемого военного имущества (кроме вооружений) через специализированные государственные хозрасчетные предприятия при Минобороны России, как правило, на биржах и аукционах, а на внешнем рынке - через управление внешнеэкономических связей Минобороны России. Продажу контролирует Российской фонд федерального имущества и территориальные агентства Минимущества России.

Национализация проводится на основе соответствующего закона и при наличии у государства средств для выкупа частной собственности (в специфических условиях России в начале XX в. осуществлялась национализация имущества без выкупа, т.е. путем экспроприации).

В развитых странах национализация (ренационализация) служит обычной мерой решения экономических задач и не имеет никакой идеологической окраски. Вопрос о замене собственника или менеджеров ставится в случаях существенного ухудшения работы предприятий.

При управлении государственным имуществом применяются режим хозяйственного ведения и оперативного управления; доверительное управление; соглашения о разделе продукции.

Важнейшим условием оздоровления российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий является реализация положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц .

Приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения имущества в собственность физических и.юридических лиц устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации. Правительство РФ ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год представляет в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации. Также ежегодно Правительство представляет Федеральному Собранию отчет о реализации программы приватизации за прошедший год. Законом определены содержание программы, дана классификация государственного имущества, изложены полномочия органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом, его продаже, порядок принятия решений о приватизации и другие вопросы.

Правительство повседневно занимается решением вопросов, связанных с рациональным использованием объектов федеральной собственности, их акционированием, передачей тех или иных объектов в собственность трудовых коллективов. Регулярно рассматриваются предложения об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации. Следует отметить, что в отношении субъектов федеральной собственности отчетливо прослеживается тенденция децентрализации управления. В последние годы идет процесс передачи госпредприятий и организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Оформляется передача актами Правительства РФ, которые принимаются по совместному представлению Министерства государственного имущества РФ, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и с согласия правительства (администрации) соответствующего субъекта Федерации. Вопрос о соотношении собственности федеральной, региональной и муниципальной — очень важный. Решая его, надо сосредоточить усилия не на том, как переделить государственную собственность , а на том, как оптимизировать управление ею с целью повышения эффективности производства.

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности в деятельности предприятий;
привлеченных в процесс приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках .

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, а также в области приватизации. Поэтому названной выше Концепцией предусмотрены основные меры по совершенствованию системы управления государственным имуществом, кардинальному повышению эффективности функционирования российских предприятий в народнохозяйственном комплексе в целом, полная инвентаризация государственного имущества в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот.

Предусматривается переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества, что повысит его оборотоспособность, позволит государству стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

При осуществлении управления государственными предприятиями нередко возникают вопросы, связанные с применением Федерального закона от 8 января 1998 г «О несостоятельности (банкротстве)». Закон устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом) или объявления должником о своей несостоятельности (банкротстве), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), проведения внешнего управления и конкурсного производства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредитора.

Государство заинтересовано, чтобы убыточное предприятие или находящееся на пороге банкротства скорее стало приносить прибыль , выпуская продукцию, пользующуюся спросом. Поэтому продать акции нужно не любому инвестору, а только тому, кто возьмет обязательства вложить в это предприятие определенные средства. Надо учитывать, что в таких случаях речь идет не только о судьбе предприятия, но и о судьбе людей: останутся они на своих рабочих местах или станут безработными.

На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на скорейшее взыскание задолженности не дает реальных результатов. Исходя из этого Концепцией предусматривается, что банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства. Это один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным, возможно, с долей участия государства. Участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на проведение реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам.

В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями, повышения эффективности их деятельности, увеличения доходов от использования федерального имущества постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г. в соответствии с Концепцией намечен ряд конкретных мер. В частности, предусматривается ликвидировать, продать или реорганизовать некоторые из этих предприятий либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Одновременно определены случаи, когда допускается сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо создание на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим управление государственным имуществом и решающим вопросы приватизации, относятся: Министерство государственного имущества, Российский фонд федерального имущества, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству, а также Федеральный долговой центр при Правительстве РФ.

Органы управления государственным имуществом

Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество России), согласно постановлению Правительства от 29 декабря 1997 г., является федеральным органом исполнительной власти , обеспечивающим проведение единой государственной политики в области приватизации и управления государственным имуществом и координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в области управления и распоряжения федеральной собственностью . Оно является правопреемником упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Положение о котором было утверждено постановлением Правительства от 4 декабря 1995 г.

Министерство имеет свои территориальные органы в субъектах Федерации. Его основные задачи:

реализация на основе законодательства РФ государственной политики приватизации государственных и муниципальных предприятий , объектов недвижимости , в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;
управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности на территории страны и за рубежом;
осуществление межотраслевой и межрегиональной координации деятельности в сфере приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью;
участие в создании инфраструктуры фондового рынка , обеспечивающей процессы приватизации в реализации государственной политики в области привлечения инвестиций ;
принятие решений о приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, осуществление необходимых преобразований их организационно-правовой формы и передачи свидетельств о праве собственности на них для продажи Российскому фонду федерального имущества;
издание нормативных актов , регулирующих процесс приватизации, и др.

В соответствии с постановлением Правительства от 24 июня 1998 г. решения о высвобождении военного имущества также принимает Мингосимущество по представлению федеральных органов исполнительной власти , в которых законодательством предусмотрена военная служба .

Постановлением Правительства от 30 июня 1998 г. утвержден план поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества на 1998—2000 годы. На Мингосимущество возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по выполнению плана и контроль за своевременным и полным его выполнением.

Мингосимущество ведет реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ , акции которых находятся в федеральной собственности, а также осуществляет методическое и программное обеспечение работ по ведению реестра, организацию защиты информации, контроль за ведением отраслевых и территориальных баз данных. Эта функция возложена на Министерство постановлением Правительства от 11 января 2000 г. в целях обеспечения эффективного управления государственным сектором экономики .

Приватизацию имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации и местных органов государственной власти , организуют комитеты по управлению имуществом, входящие в состав соответствующих органов государственного управления , местной администрации. Функции комитета определены Типовым положением о нем, утвержденным Указом Президента от 14 октября 1992 г. Комитеты вправе проводить приватизацию, оформлять договоры аренды , запрашивать всю необходимую документацию, выступать представителем фонда имущества.

Мингосимуществу России подотчетен Российский фонд федерального имущества, который является специализированным финансовым учреждением, осуществляющим функции по приватизации переданных ему объектов федеральной собственности. Для этого Фонд реализует специальные коммерческие и организационно-контрольные функции: осуществляет продажу объектов приватизации, так как на него возложены полномочия продавца федерального имущества; обеспечивает перечисление в бюджет полученных за проданное имущество денежных средств ; осуществляет контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи .

Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) и финансовом оздоровлении организаций. Федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях. Основными задачами федеральной службы, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 1 июня 1998 г., являются:

проведение государственной политики по предупреждению банкротства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность , по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства;
исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного представлять интересы Российской Федерации по обязательным платежам и Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;
разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа финансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.

Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федерации создан в целях повышения эффективности организации принудительного исполнения судебных решений, а также актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество организаций. Основной задачей этого специализированного государственного учреждения, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 6 января 1998 г., является реальная оценка имущества и дальнейшая его реализация с целью пополнения казны. Долговой центр работает не с государственными предприятиями, а с предприятиями, в которых есть частный капитал . Причем в первую очередь на торги выставляются не производственные комплексы, а предметы роскоши, которые имеются у любой коммерческой структуры. Свои задачи Центр осуществляет непосредственно либо через территориальные отделения (филиалы, представительства) или организации, наделенные правами и функциями Центра.